Introduzione

Il 20 agosto 2026, Amnesty International ha pubblicato il rapporto “Italia: la detenzione extraterritoriale delle persone migranti e gli obblighi in materia di diritti umani – L’accordo con l’Albania”, in cui fornisce un’analisi delle conseguenze in materia di diritti umani derivanti dall’accordo del 2023 tra Italia e Albania. Il rapporto esamina l’attuazione dell’accordo e le sue implicazioni per i diritti delle persone trasferite in Albania, concentrandosi sulla legittimità del loro trasferimento e della loro detenzione, sull’accesso alle procedure di asilo e alle garanzie giudiziarie, nonché sulle condizioni di detenzione. Esamina inoltre le implicazioni dell’accordo in termini di trasparenza, monitoraggio indipendente, responsabilità istituzionale e stato di diritto.

Aspetti principali dell’accordo Italia-Albania

Firmato nel novembre 2023 ed entrato in vigore nel gennaio 2024, l’accordo bilaterale prevedeva la costruzione di un centro di identificazione e di un centro di detenzione, rispettivamente nelle località albanesi di Shengjin e Gjader, sui quali l’Italia avrebbe mantenuto la propria giurisdizione. In base al protocollo, l’Italia prevedeva di utilizzare tali strutture per l’esame accelerato delle domande di asilo presentate da persone presumibilmente provenienti da “Paesi di origine sicuri”, esclusivamente se prese a bordo di imbarcazioni italiane in acque internazionali. Poco dopo il suo annuncio, Amnesty International ha espresso serie preoccupazioni riguardo ai rischi per i diritti umani posti dall’accordo, compresi quelli per la sicurezza, l’integrità fisica e la libertà delle persone interessate.

Tra ottobre 2024 e gennaio 2025, l’Italia ha effettuato tre operazioni di intercettazione/soccorso in mare e ha trasferito con la forza in Albania 74 persone provenienti da acque internazionali. Tuttavia, l’Italia ha successivamente sospeso i trasferimenti forzati dall’alto mare in seguito a diverse decisioni di tribunali italiani che hanno invalidato i provvedimenti di detenzione delle persone trattenute in Albania.

Nel marzo 2025, il governo italiano ha modificato la legge di ratifica dell’accordo per consentire che il centro di Gjader fosse utilizzato anche per la detenzione di cittadini stranieri di sesso maschile soggetti a provvedimenti di espulsione in Italia. Ciò ha portato al trasferimento forzato di oltre 500 uomini dai Centri di permanenza per i rimpatri (CPR) presenti in Italia a Gjader. Come ha osservato Amnesty, questa misura ha colpito prevalentemente uomini appartenenti a gruppi razzializzati, tra cui persone provenienti dal Nord Africa, dal Bangladesh, dalla Costa d’Avorio e dal Gambia.

Violazioni dei diritti delle persone trasferite forzatamente in Albania dall’alto mare

Il piano del governo italiano prevedeva il trasferimento forzato di persone presumibilmente provenienti da “Paesi di origine sicuri” al fine di accelerare l’esame delle loro domande di asilo, sulla presunzione che la maggior parte sarebbe stata respinta. Esaminando e respingendo le domande di asilo senza che le persone interessate mettessero piede sul territorio italiano, l’obiettivo originario era dissuadere le persone dal tentare di entrare in Italia, soprattutto perché i trafficanti non avrebbero più potuto garantire l’accesso al Paese.

La prima fase di attuazione dell’accordo ha comportato tre operazioni marittime: la prima nell’ottobre 2024, riguardante 16 cittadini stranieri di sesso maschile; la seconda nel novembre 2024, riguardante 9 persone; e la terza nel gennaio 2025, riguardante 49 cittadini stranieri di sesso maschile. In questo documento, Amnesty solleva preoccupazioni riguardo ai diritti umani delle persone trasportate in Albania durante le tre operazioni ed esamina l’impatto dell’accordo.

In primo luogo, il diritto internazionale impone all’Italia di soccorrere senza ritardo le persone in pericolo in mare e di garantirne il tempestivo sbarco in un “luogo sicuro”. Tuttavia, la distanza del porto di Shengjin dalle principali aree di soccorso, combinata con l’ulteriore trasferimento sulla nave-hub per il pre-screening, ha prolungato i viaggi di diversi giorni e sottoposto le persone interessate a ulteriori sofferenze.

Inoltre, né l’accordo né la legge di ratifica specificano le procedure attraverso le quali le persone debbano essere intercettate e trasferite in Albania. È stato solo a seguito della richiesta di un avvocato che il governo italiano ha rivelato di aver adottato delle Procedure Operative Standard per disciplinare tale processo, sollevando ulteriori dubbi sulla trasparenza delle autorità.

Il meccanismo previsto dal protocollo richiede che le persone intercettate o soccorse in mare siano sottoposte a una valutazione di eventuali vulnerabilità. Tale procedura si articola in due fasi: il “pre-screening” sulla nave-hub in alto mare, e lo “screening” presso il centro di Shengjin. Prima del pre-screening, viene effettuata una valutazione preliminare sulla prima imbarcazione, al fine di determinare chi non è assolutamente idoneo al trasferimento in Albania (tra cui donne, minori e persone con disabilità manifeste). Queste persone vengono quindi portate a Lampedusa, mentre le restanti vengono trasferite sulla nave-hub. A bordo di quest’ultima si svolgono una sessione informativa legale e il pre-screening. Le persone ritenute idonee vengono poi sbarcate a Shengjin, dove viene effettuato uno screening medico più approfondito. Qualora vengano individuate persone vulnerabili precedentemente valutate idonee, queste vengono nuovamente imbarcate sulla nave-hub e trasferite in Italia. Tutti gli altri vengono portati nel centro di detenzione di Gjader.

In tutte e tre le operazioni, il pre-screening e lo screening hanno comportato il trasferimento in Italia di un numero significativo di persone, sollevando interrogativi sull’adeguatezza delle valutazioni effettuate in acque internazionali. Come osservato da Amnesty, le persone prese a bordo delle navi-hub nel corso delle tre operazioni si trovavano in una condizione di detenzione di fatto, durata fino a quattro giorni e tale da aggravare ulteriormente la situazione.

Tuttavia, i tribunali italiani non hanno convalidato i provvedimenti di detenzione delle persone forzatamente trasferite in Albania, sulla base della violazione della Direttiva UE 2013/32, allora applicabile. Di conseguenza, l’Italia ha reagito emanando un provvedimento immediatamente applicabile che elencava i Paesi di origine da considerare sicuri (Decreto-legge 158/2024). Secondo il rapporto, attraverso la sostituzione di una misura normativa secondaria con una fonte primaria del diritto, in grado di prevalere sulle normative dell’UE, il governo italiano avrebbe inteso interferire con le decisioni dei tribunali e a compromettere il primato del diritto europeo.

In definitiva, sebbene il diritto di asilo sia tutelato dall’articolo 10 comma 3 della Costituzione italiana e dal diritto internazionale dei diritti umani, l’accordo rende più difficile chiedere protezione e accedere alle garanzie giudiziarie. Amnesty International si oppone in particolare al concetto di “Paesi di origine sicuri”, in quanto indebolisce la protezione delle persone provenienti da tali Paesi, ponendo su di loro l’onere di dimostrare di aver bisogno di protezione.

Nell’agosto 2025, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha stabilito che gli stati membri non possono designare un Paese come “sicuro” se esso non offre una protezione sufficiente all’intera popolazione, in contrasto con le norme italiane. Tuttavia, il quadro giuridico è cambiato con l’entrata in vigore del nuovo Patto UE sulla migrazione e l’asilo nel giugno 2026. Le nuove norme consentono di designare “Paesi di origine sicuri” prevedendo “eccezioni per specifiche parti del territorio o per categorie di persone chiaramente identificabili”.

Violazioni dei diritti delle persone trasferite forzatamente in Albania dai centri di rimpatrio

A seguito della mancata convalida dei provvedimenti di detenzione in Albania da parte dei tribunali, il governo italiano ha ampliato lo scopo dell’accordo. Nel marzo 2025, la legge di ratifica è stata modificata per consentire l’utilizzo del centro di Gjader anche per la detenzione di cittadini stranieri di sesso maschile destinatari di provvedimenti di espulsione in Italia. Per quanto riguarda questa seconda fase del protocollo, Amnesty International esprime preoccupazione in merito all’illegittimità e all’arbitrarietà dei trasferimenti extraterritoriali, nonché ai diritti delle persone detenute e al loro trattamento.

Per quanto concerne la legittimità dei trasferimenti extraterritoriali, il documento analizza i procedimenti tuttora pendenti dinanzi alla CGUE, sottoposti a essa dalla Corte di Cassazione al fine di verificarne la compatibilità con il diritto dell’UE. In questo senso, la corte ha sollevato una questione rilevante: se il diritto europeo applicabile in materia di rimpatri consenta o meno il trasferimento forzato di persone sottoposte a un provvedimento di detenzione in Italia verso un Paese non membro dell’UE, nel quale esse non abbiano volontariamente acconsentito di recarsi. Inoltre, Amnesty ha contestato la decisione delle autorità italiane di trasferire con la forza oltre 500 persone dai CPR in Italia a Gjader, senza fornire alcuna motivazione scritta alla base di tale provvedimento. Sebbene tale misura sia stata giustificata attraverso le modifiche apportate alla legge di ratifica, l’ONG osserva che la Costituzione italiana stabilisce che gli atti che comportano una limitazione della libertà personale non sono ammissibili se non quando siano disposti e motivati dall’autorità giudiziaria. Inoltre, il Testo unico sull’immigrazione prevede che le persone detenute in vista della loro espulsione debbano essere trasferite presso il CPR più vicino, requisito che non risulta soddisfatto nel caso dei trasferimenti a Gjader.

Il rapporto solleva inoltre preoccupazioni riguardo al rischio di tortura o di trattamenti crudeli, inumani e degradenti, poiché alcune delle persone detenute a Gjader hanno riferito l’uso sistematico di mezzi di restrizione fisica, quali fascette per le mani, durante i trasferimenti, anche in assenza di resistenze. Ciò ha comportato, in definitiva, una violazione delle norme e degli standard nazionali e internazionali.

Per quanto riguarda i diritti delle persone detenute a Gjader, Amnesty International avverte che le condizioni create dall’accordo, tra cui la distanza geografica, l’ubicazione dei centri in un Paese terzo e le diverse lingue parlate da alcuni membri del personale, pongono ulteriori ostacoli alla tutela dei diritti dei detenuti e alla loro capacità di accedere alla giustizia. Ciò, unitamente all’inadeguatezza degli spazi destinati alla detenzione, rischia di compromettere i diritti delle persone interessate. In una sentenza di luglio 2025, la Corte costituzionale ha evidenziato che il Parlamento italiano non aveva ancora provveduto ad adeguare le modalità di detenzione nei CPR ai requisiti costituzionali.

Anche il diritto alla salute è emerso come una questione di rilievo. Sebbene la struttura di Gjader disponga di una clinica e di personale professionale, si sono verificati diversi episodi connessi alla salute dei detenuti, in particolare per quanto riguarda l’autolesionismo. A seguito dei trasferimenti effettuati dopo le modifiche alla legge di ratifica, i dati mostrano che tra l’11 aprile e il 16 maggio 2025 si sono verificati 42 episodi critici a Gjader, tra cui due tentativi di impiccagione, una protesta che ha causato tre feriti e diversi episodi di autolesionismo.

Infine, il documento solleva interrogativi in merito a potenziali violazioni del principio di non-refoulement, soprattutto a causa dell’assenza di un quadro giuridico relativo alle procedure di rimpatrio avviate dal centro di Gjader. Amnesty sostiene che ciò potrebbe creare una zona grigia nella quale il trattamento riservato alle persone durante i trasferimenti non può essere adeguatamente monitorato.

Limitazioni al monitoraggio indipendente e allo stato di diritto

Il rischio di violazioni dei diritti umani a Gjader è ulteriormente aggravato dalla difficoltà di garantire il monitoraggio indipendente delle condizioni di detenzione all’interno di una struttura extraterritoriale. Amnesty International critica la generale mancanza di trasparenza e responsabilità derivante dall’accordo, come dimostrato, tra l’altro, dalla decisione del governo di non destinare risorse aggiuntive al monitoraggio di una struttura di detenzione extraterritoriale (si veda la legge di ratifica). 

Il rapporto evidenzia gli ostacoli incontrati da avvocati, autorità giudiziarie, organismi di monitoraggio e società civile nell’esercizio delle loro funzioni di tutela. Le ONG e i membri del Parlamento italiano e del Parlamento europeo hanno denunciato le restrizioni imposte dalle autorità albanesi, in particolare per quanto riguarda l’accesso ai centri e la possibilità di effettuare ispezioni senza preavviso. Ad Amnesty International, ad esempio, è stata ripetutamente negata l’autorizzazione ad accedere alle strutture sulla base di vaghe e non comprovate motivazioni di sicurezza. Di conseguenza, tali restrizioni hanno limitato la capacità di giornalisti, avvocati, parlamentari e ONG di ottenere informazioni, spingendoli a dipendere principalmente da quelle fornite dal governo italiano, che, a loro volta, non sono state sempre facilmente accessibili. Inoltre, sono state espresse perplessità riguardo all’approccio adottato dal governo nei confronti del monitoraggio indipendente dell’accordo. In particolare, la marginalizzazione del ruolo del parlamento, l’elusione delle ordinarie procedure legislative e i limiti posti al controllo giudiziario sulla designazione dei “Paesi di origine sicuri” sono stati individuati come ostacoli significativi alla responsabilizzazione istituzionale. Tali pratiche potrebbero compromettere le garanzie giuridiche riconosciute ai migranti e ai rifugiati, nonché principi più ampi connessi allo stato di diritto.

Conclusione

Nel loro complesso, le conclusioni di Amnesty International sollevano serie preoccupazioni circa la compatibilità dell’accordo tra Italia e Albania con gli obblighi in materia di diritti umani. Dalla mancata tutela dei diritti delle persone in pericolo in mare alle difficoltà sostanziali e procedurali poste ai meccanismi di controllo e alle garanzie giudiziarie, il rapporto porta alla luce le prove delle violazioni dei diritti umani commesse dalle autorità italiane nei due anni e mezzo di attuazione dell’accordo. Per queste ragioni, Amnesty International chiede alle autorità italiane di porre fine all’accordo con l’Albania, di interrompere immediatamente i trasferimenti a Gjader dei detenuti destinatari di provvedimenti di espulsione e di garantire l’accesso a tutti l’accesso a procedure di asilo conformi agli standard in materia di di diritti umani. Inoltre, l’organizzazione chiede agli stati membri e alle istituzioni dell’UE di astenersi dal replicare analoghi tentativi dannosi volti a negare l’accesso all’asilo territoriale e a esaminare le domande di protezione internazionale al di fuori del territorio dell’UE.

Nel complesso, il rapporto di Amnesty si inserisce nel più ampio dibattito sulla questione portato avanti da altri organismi internazionali e ONG. Nelle sue osservazioni conclusive sul terzo rapporto periodico dell’Albania del 2025, il Comitato ONU per i diritti umani ha evidenziato come alcuni aspetti fondamentali dell’accordo possano essere in contrasto con gli obblighi essenziali derivanti dal Patto internazionale sui diritti civili e politici, in particolare per quanto riguarda la detenzione automatica, il confinamento prolungato e il limitato accesso a procedure di asilo individuali (vedi Annuario 2025). Inoltre, subito dopo l’annuncio dell’accordo, un gruppo di Relatori speciali delle Nazioni Unite e il Gruppo di lavoro sulla detenzione arbitraria hanno pubblicato una comunicazione congiunta (AL ITA 3/2024), esprimendo preoccupazione per la natura extraterritoriale del protocollo. Tra le altre questioni, gli esperti hanno sollevato dubbi sulla scarsa chiarezza delle procedure, sulle problematiche relative agli obblighi di ricerca e soccorso previsti dal diritto marittimo e sull’incapacità di garantire la protezione delle persone vulnerabili (vedi Annuario 2024).