Introduzione

La Relazione al Parlamento 2024 pubblicata dal Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale offre un quadro aggiornato delle condizioni all’interno dei luoghi di detenzione e trattenimento in Italia. In ambito penale, la Relazione analizza il persistente sovraffollamento delle strutture detentive sia per gli adulti che per i minori e di conseguenza la qualità di vita dei detenuti tenendo in considerazione le necessità differenziate delle varie fasce di popolazione. In merito al trattenimento dei migranti, oltre alla formulazione di raccomandazioni su temi quali l’emersione delle vulnerabilità e l’accesso alla giustizia, il Garante reclama l’espansione delle proprie competenze ai nuovi locali detentivi aperti in Italia e Albania. La relazione riporta inoltre le condizioni delle camere di sicurezza delle forze di polizia, così come reitera l’indisponibilità cronica di posti nelle Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza (REMS) e l’applicazione di misure restrittive sproporzionate nelle altre strutture sanitarie rilevate dalle Unità Organizzative competenti (U.O.).

Privazione della libertà in ambito penale

Nel 2024 l’Autorità ha gestito 358 tra reclami e segnalazioni, provenienti da persone ristrette, da familiari e da avvocati, ed ha effettuato 90 visite in 68 strutture, di cui 56 istituti penitenziari pari al 23% del totale nazionale. Per ciascuna visita è stata redatta una relazione descrittiva, con le criticità maggiori segnalate all’Amministrazione penitenziaria o confluite in rapporti di sintesi online; sulla base dei dati acquisiti sono stati inoltre pubblicati due report tematici, dedicati rispettivamente agli eventi critici e all’analisi della popolazione detenuta. 

Nella sezione relativa alla disamina dei dati quantitativi, il Garante nazionale qualifica il sovraffollamento non come emergenza contingente, ma come costante strutturale del sistema penitenziario italiano, in linea con la giurisprudenza europea. Al 31 dicembre 2024 la popolazione detenuta ammontava a 61.861 persone, a fronte di una capacità reale di 46.821 posti, raggiungendo un tasso di sovraffollamento del 132,12%. L’aumento ravvisato negli ultimi anni è imputabile al ricorso alla custodia cautelare e, in misura rilevante, all’ingresso in istituto a seguito di condanna definitiva. Su tale evidenza statistica, il Garante ha richiamato l’importanza di favorire l’accesso a misure non detentive, coerentemente con la funzione rieducativa della pena stabilita all’Articolo 27 della Costituzione, sollecitando un assetto integrato tra riforma del sistema penale, misure alternative e reinserimento sociale.

Quanto alla composizione della popolazione, è stata rilevata una quota significativa di detenuti in età avanzata, con specifiche esigenze di tutela sanitaria, accanto a un incremento della popolazione giovane adulta che va dai 18 ai 25 anni. Le donne detenute, che rappresentano il 4,4% della popolazione, sono per la maggior parte ristrette in sezioni femminili di istituti maschili, con conseguente limitato accesso alle attività trattamentali dedicate. Onde evitare strumentalizzazioni politiche, la presenza di una popolazione straniera pari al 31,48% ha portato il Garante ad evidenziare le specificità e le criticità che ne caratterizzano la condizione detentiva. In particolare, l’accentuarsi delle barriere linguistiche e culturali, oltre a uno status giuridico talvolta instabile, rende sempre più evidente la limitazione delle possibilità integrative e dell’accesso al trattamento rieducativo per una parte consistente della popolazione detenuta. 

Dinamiche analoghe si riscontrano negli Istituti Penali per Minorenni (IPM) dove l’indice di sovraffollamento al 104,99% e l’incremento complessivo del 111,9% della popolazione detenuta minorile evidenziano delle evoluzioni preoccupanti in merito al benessere dei giovani detenuti e all’ aumento della violenza nella fascia tra i 16 e i 17 anni.  Per quanto riguarda la popolazione femminile, mentre la presenza sul territorio nazionale di due soli istituti dedicati impedisce una risposta elastica ad eventuali incrementi futuri; il conseguente allontanamento forzato di una porzione consistente delle giovani recluse dal proprio contesto familiare e sociale rischia di compromettere l’efficace percorso di reintegrazione. Inoltre, la quasi eguale distribuzione per nazionalità all’interno degli istituti maschili, rivela anche nel circuito minorile la presenza di fattori di vulnerabilità sociale e di difficoltà di integrazione della componente straniera. Partendo da tali condizioni e dalla considerazione del fatto che sono in molti a mancare di una struttura familiare radicata, il Garante ha esplicitato la necessità di rafforzare i servizi di interpretariato, mediazione culturale e supporto psicologico in ragione del rischio dell’isolamento comunicativo e relazionale elevato. Inoltre, alla luce dei diversi pattern criminologici che interessano le due popolazioni, con una maggiore incidenza dei crimini contro il patrimonio tra gli stranieri e una prevalenza dei reati contro la persona tra quelli italiani, il Garante sollecita la necessità di programmare interventi mirati che considerino anche le condizioni socioeconomiche e ambientali di provenienza al fine di garantire un efficace reinserimento sociale.

La qualità di vita dei detenuti, ricostruita attraverso l’analisi dei reclami, rappresenta un capitolo rilevante della Relazione. L’aspetto più preoccupante resta il sistema sanitario penitenziario, il quale concerne il 24,6% dei reclami e rispetto al quale emergono ritardi nelle visite specialistiche, discontinuità terapeutica e disomogeneità tra le strutture, imputabili a carenza di personale e scarso coordinamento territoriale; mentre in merito alla tutela della salute mentale emerge una ricettività insufficiente delle Articolazioni dedicate e la detenzione “sine titulo" di 31 persone in attesa di trasferimento nelle apposite strutture. Dato il quadro, il Garante ha sollecitato linee guida uniformi e percorsi di specializzazione in medicina penitenziaria con alcuni Atenei. Sulle condizioni materiali e igieniche, che rappresentano il 17,3% delle istanze, si segnalano locali fatiscenti, impianti vetusti, carenza d’acqua calda o corrente in particolare sulle Isole e vitto insufficiente. Il Garante, oltre a intraprendere azioni specifiche su specifiche case circondariali, ha sollecitato l’urgenza di garantire una gestione coordinata delle manutenzione, delle forniture igienico-sanitarie e dei controlli sulle condizioni abitative promuovendo la collaborazione tra il ministero competente e Regioni.

L’Autorità ha inoltre rilevato disomogeneità nell’ esercizio del diritto ai colloqui e revoche non motivate dei permessi in caso di trasferimento. Rispetto a quest’ultima casistica, il Garante ha richiamato l’obbligo di motivazioni trasparenti di fronte alle soventi motivazioni generiche carenti di valutazione individuale. La scarsità di segnalazioni sulle attività rieducative in senso stretto, interpretata come sintomo di sfiducia di diffusa, ha spinto l’Autorità a lavorare con il CNEL e a sollecitare un piano nazionale organico per lavoro e formazione. Da ultimo, sono stati segnalati oltre 250 mila eventi critici complessivi tra decessi, suicidi, atti di autolesionismo e di protesta. Il fenomeno dei suicidi, considerato in stretta relazione con le condizioni detentive, è stato oggetto di specifici report di monitoraggio da parte dell’U.O. 2.

Privazione della libertà da parte delle forze di polizia

L’ U.O. 3,  nella cura annuale della mappatura delle camere di sicurezza di Carabinieri, Polizia di Stato e Guardia di Finanza ha rilevato su un totale di 1.934 camere, 698 camere non agibili. 

L’Unità ha poi monitorato le operazioni di rimpatrio forzato nell’ambito del  progetto Fondo asilo migrazione e integrazione (FAMI) e degli accordi con Frontex, partecipando a missioni internazionali di supervisione delle procedure di privazione della libertà e al controllo del rispetto dei diritti fondamentali dei coinvolti. 

Un aspetto centrale dell’attività dell’Unità si lega alla promozione di una cultura dell’uso proporzionato della forza e del rispetto delle garanzie individuali tramite lo svolgimento di attività formative che hanno visto il coinvolgimento delle forze di polizia e la collaborazione di due Atenei italiani.

Privazione della libertà e persone migranti

La disciplina giuridica della condizione delle persone migranti, profondamente incisa da provvedimenti che possono determinare situazioni di privazione della libertà personale, comporta un pieno coinvolgimento del Garante in relazione alle strutture e alle procedure connesse al trattenimento dei migranti. A sostegno di questa complessità, la Relazione ospita un approfondimento a cura di Mario Serio (Parte Terza), membro del Collegio del garante. Nel suo contributo, Serio sottolinea la rilevanza decisiva della definizione dei “Paesi sicuri” sull’ampiezza delle garanzie e sulla concreta possibilità di accedere a una tutela effettiva a coloro che in Italia richiedono protezione internazionale. In tal senso, il Garante ha voluto riportare la sentenza n. 33398 del 19 dicembre 2024, con la quale la Corte di Cassazione ha chiarito che il giudice conserva il potere di verificare la sicurezza del Paese d’origine quando il richiedente abbia dedotto motivi specifici alla propria situazione, senza sostituirsi al Governo. Tali principi hanno poi trovato conferma nella sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) dell’1 agosto 2025. 

Sul piano operativo, il Garante ha il dovere di visitare e monitorare i luoghi di “privazione della libertà” indicati all’articolo 10-ter del Testo Unico sull’Immigrazione (TUI). L’inventario annualmente tenuto dal Garante è cruciale per l’individuazione di tali luoghi, tra cui hotspot, valichi di frontiera e centri per minori non accompagnati, dove può configurarsi privazione di fatto pur in assenza di un provvedimento formale. Su quest’ultimo punto il garante richiama la sentenza in cui la Corte Europea dei Diritti Umani (CEDU) ha accertato la violazione degli articoli 3 e 5 della Convenzione per il trattamento dei minori nell’hotspot di Taranto. Durante il periodo di riferimento, l’azione di monitoraggio del garante si è estesa ai locali detentivi dedicati ai richiedenti asilo sottoposti a procedura accelerata di frontiera con trattenimento presso gli hotspot di Pozzallo-Modica e di Porto Empedocle, a cui in ottobre 2024 si è aggiunta la struttura di Gjader in Albania a delineare una rete transnazionale di luoghi di trattenimento.

A delineare le sfide future dell’Autorità in questo ambito interviene direttamente in apertura della Relazione (Parte Prima), il Presidente Riccardo Turrini Vita. Nelle sue considerazioni introduttive, il Presidente sollecita una rivisitazione dell’assetto e del modus operandi del Garante alla luce del Regolamento screening e del Regolamento procedure. Tale pressione origina dall’obbligo imposto agli Stati membri di assicurare l’intervento di un meccanismo nazionale indipendente di monitoraggio, capace di assicurare gli accessi anche brevi ai diversificati luoghi di trattenimento come puntuali e frequenti, e dal numero maggiore di provvedimenti di allontanamento previsti.

Per quanto riguarda i Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR), l’U.O. 4 ha costantemente monitorato la funzionalità dei locali, verificando la loro sicurezza, privacy, adeguatezza igienico-sanitaria e possibilità di socializzazione per i trattenuti. Successivamente l’Autorità ha formulato una serie di raccomandazioni tra cui l‘attivazione di procedure multidisciplinari per intercettare le vulnerabilità e prevenire il rischio di suicidio, assicurando altresì la completa disponibilità della documentazione clinica per valutare l’idoneità al trattenimento e la continuità terapeutica. A tutela dell’accesso alla giustizia, il Garante sollecita l’Autorità giudiziaria a ricevere fascicoli completi per poter operare giudizi pienamente informati in sede di convalida e proroga, mentre indica l’urgenza di avvio delle procedure del permesso di soggiorno per garantire i diritti di coloro che sono in situazioni di inespellibilità accertate.

Su tali strutture si sono concentrati anche un intervento come amicus curiae e il supporto alla missione del Comitato per la prevenzione della tortura del Consiglio d’Europa (CPT).

Privazione della libertà in ambito sanitario, socio-sanitario e assistenziale

L’analisi delle segnalazioni raccolte dall’U.O. 5 ha messo in evidenza i limiti che incidono profondamente sulla qualità della vità all’interno delle residenze sanitarie assistenziali (RSA) e delle residenze sanitarie per disabili (RSD) in primis. Le istanze hanno evidenziato questioni quali restrizioni alla libertà di movimento sproporzionate rispetto alle reali esigenze cliniche dei residenti, ostacoli posti alla continuità dei legami familiari e sociali attraverso regolamento interni spesso rigidi e un correlato ampio margine di discrezionalità dell’amministratore di sostegno. Rispetto a quest’ultimo punto, l’Autorità ha sottolineato la necessità di rafforzare il controllo del giudice tutelare, affinché l’azione dell’amministratore non diventi arbitraria.

Altra questione evidenziata concerne le eterogeneità significative ravvisate nell’attuazione dei trattamenti sanitari obbligatori (TSO) all’interno dei Servizi di Diagnosi e Cura, dove l’adozione o proroga del TSO spesso avviene senza un’adeguata istruttoria che rischia di dar spazio ad automatismi che finirebbero per trasformarlo in uno strumento ordinario di gestione delle crisi psichiatriche.

Sulle REMS, il monitoraggio on desk condotto dall’Azienda sanitaria di Caserta e l’analisi delle relative segnalazioni hanno confermato un peggioramento delle condizioni psichiche dei soggetti interessati dovuto alla mancanza cronica di posti e dunque al trattenimento in carcere di persone con disturbi psichiatrici senza un titolo legittimo di detenzione. Il Garante ha sottolineato come tale situazione, alla luce della giurisprudenza europea, si configuri come una violazione sostanziale dell’Articolo 3 CEDU, poiché rappresenta un trattamento inumano e degradante , oltre che generare gravi conseguenze sotto il profilo del rispetto della libertà personale e del diritto alla salute.

Studi, relazioni nazionali e internazionali

L’U.O. 7 svolge attività di studio e ricerca finalizzate all'approfondimento delle tematiche connesse alla privazione della libertà curando il coordinamento delle pubblicazioni del Garante e l’aggiornamento sui processi legislativi interni e sovranazionali. In tale veste, l’Autorità ha partecipato alla redazione di diverse opinioni presentate in qualità di amicus curiae dinanzi alla CEDU.

Sul piano consultivo, tra i vari interventi, il Garante  ha espresso osservazioni sulla proposta di legge in materia di liberazione anticipata, rilevando come l’attribuzione alla figura del direttore dell’istituto penitenziario di concederla configuri una degiurisdizionalizzazione incompatibile con la riserva di intervento dell’autorità giudiziaria.

In attuazione degli obblighi previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite contro la Tortura, l’Unità ha inoltre condotto la formazione di migliaia di allievi e ufficiali di alto grado individuati appartenenti all’Arma dei Carabinieri e alla Polizia di Stato. 

Conclusione

Il quadro complessivo restituito dalla Relazione del Garante per l’anno 2024 conferma la duplice valenza dell’azione dell’Autorità quale strumento immediato di protezione dei diritti delle persone private della libertà e quale canale di conoscenza sistemica, capace di far emergere criticità strutturali e sistemiche, quali il sovraffollamento nel circuito penitenziario e minorile, le carenze del sistema sanitario negli istituti, le disomogeneità nel trattamento delle persone migranti trattenute e di sollecitare, su tali basi, l’adozione di politiche organiche e uniformi sull’intero territorio nazionale. 

In tale prospettiva, l’Autorità ha auspicato un allargamento dei propri poteri, ritenuto condizione necessaria per assicurare interventi tempestivi e diffusi, calibrati sulle specificità delle diverse realtà detentive.